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从政府重投入到社会资本参与,城市更新发展模式新转变

发布时间:2021-04-26 09:27 人气:

  今年发布的“十四五”规划纲要提及,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。这是“城市更新”一词,首次出现在五年规划文件中。

  在监管层面不断遏制房地产开发金融化的今天,与房地产开发逻辑迥异的城市更新,普遍被业内称为“房企第二赛道”。但开发周期长、盈利难、融资模式不完善等原生问题,无形之中也推高了房企的入场门槛。

  一边是亟待更新的老旧城区,一边是难以切入的房企和社会资本,政府该如何架起沟通的桥梁,又该以何种身份参与到城市更新之中?房企和社会资本,又该如何实现多赢局面?

  从土地金融到土地财政

  厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院教授赵燕菁表示,我国目前奉行的仍旧是“土地金融”的逻辑,而这种逻辑几乎不可持续。

  在“2021中国城市有机更新与消费场景营造大会暨第四届中国城市更新论坛”上,赵燕菁指出,“土地金融”即拆迁卖地,地方政府在其垄断的一级土地市场不断以土地出让的方式,为昂贵的城市基础设施建设融资。但当中国城市化从资本性增长阶段开始向现金流增长阶段转变,置身其中的房地产企业在多重政策调控下不得不转向,政府也将由“土地金融”的模式向“土地财政”转变。此时,单位土地上产生的现金流,将比一次性的土地收入更加重要。

  “土地财政是给前人栽树。”赵燕菁解释。土地财政即政府将基础设施建设完毕,企业通过招商引资的方式落地,就业和税收也同时落地,通过运营的方式创造单位土地上产生的现金流。“这一轮旧城改造的方法,决定了这个城市未来几十年的产品。”

  而从企业端来理解,则是房地产开发模式与城市更新模式的不同。“开发模式本质上是一个高周转买卖,它不需要运营资产,不需要运营现金流。但是城市更新,不管你用什么样的方式,到最后一定是靠资产价值的提升,是靠现金流提升来赚钱的,这是本质。”高和资本董事长苏鑫告诉《中国经营报》记者。

  一个始于20年前的城市更新项目,侧面印证了赵燕菁的观点。上海新天地是城市更新领域较为成功的样本。公开资料显示,瑞安房地产采取重资产运营的模式,对上海市中心进行整体片区改造,且片区内商铺产权不分散,由瑞安房地产进行整体运营。项目于1999年初开工建设,一期工程新天地广场于2000年6月全部建成,2001年9月对外营业。过去的20年中,上海新天地已经成为上海的“会客厅”。据悉,上海新天地的整体改造投入金额近20亿元,在20年前属高投入项目,但却因此带动了周边房地产整体价格提升,为瑞安房地产带来持续的现金流。

  瑞安房地产、中国新天地执行董事张斌表示:“我们理解的城市更新并不是狭义的旧城改造或者存量资产的提升,一个城市如果想谋求长远发展,需要考虑能服务城、市、人的整合解决方案。”

  他补充称:“过往管理部门在不同片区批给我们(开发商)不同的功能:住宅用地、商业用地、公共功能用地等。作为使用者的人花大量的时间,在不同的用地中穿行,把一个人的需求活生生劈成了很多部分,而瑞安房地产想要打造的是一个复合型的空间。”

  张斌举了一个例子:在区政府支持下新天地范围内的一条市政马路会在周五晚上停止通行,而周六、周日则用于举办街区艺术活动,将商业、住宅、办公等,与文化活动整合在新天地这个空间内。

  但张斌同时表示,做城市更新是一个非常有挑战的课题,城、市、人都在变化,要复制过往的成功几乎是没有可能的。他表示,目前城市更新业内,企业方更多聚焦于单体建筑的更新,片区更新相对少。

  公开信息显示,在上海新天地之后,瑞安房地产还在杭州等地接连打造了类似的城市更新项目。2015年,公司在大环境下开启轻资产运营模式,2017年资产处置额超过百亿元。

  从政府重投入到社会资本参与

  在中国人民大学国发院城市更新研究中心主任、原住建部政策研究中心主任秦虹看来,企业能否积极参与城市更新,营利模式只是外在的显性约束。在营利模式背后,是政企关系的组合方式、政府的支持政策、导入内容的先进性与协调性、方案设计的水平以及实施过程中多元社会利益关系的协调程度。

  秦虹对记者表示,目前企业参与城市更新的模式主要有四种:企业或基金等投资机构投入的重资产模式;政府主导、企业实施的合作开发模式;轻资产运营模式;品牌管理输出模式。具体项目将采取何种更新方式,是区域内政企合作的结果。

  苏鑫则进一步对记者分析称,上海这类改造成本较高的城市,企业更倾向于对单点建筑进行改造,且这类改造市场化程度较高。

  而在深圳,情况则有所不同。秦虹表示,深圳目前已经实现全市土地国有化,深圳市内的所有开发、城中村拆除等都被称为城市更新,拆除重建较多,也因此深圳的城市更新并不具有普遍代表性。她同时表示,大拆大建的方式不可持续。除前述“土地金融”的逻辑之外,大拆大建同样会破坏城市本身的历史文脉。

  在当前的现实背景下,城市有机更新的模式被推向台前。此种模式被业内形容为建筑基本保留、少量拆建,以“提质增效”为更新目的。但城市有机更新的开发周期较长,相对大拆大建来说,企业方利润率较低,面临“钱从哪里来”的严峻问题。

  赵燕菁曾在此前的公开演讲中提及,民营经济的轻资产嫁接在政府提供的重资产平台上,政府通过税收与企业分享收益的方式获得资本投入回报的合作模式,或许是当前背景下,城市更新的较优解法。他表示,目前我国仍旧是以“土地金融”为主的资本结构,只有廉价的政府资本才能承受巨大的风险。

  以成都猛追湾街区改造为例,该项目采取EPC O的更新模式。据悉,“EPC”为工程总承包,而“O”则意味着企业需在工程总承包的基础上,向后期运营延伸。

  秦虹对记者表示,这类更新模式中,整体更新的大部分费用来自政府,企业则更倾向于轻资产运营。这样的更新模式不但能够减轻企业负担,而且为运营方厘清了部分复杂的产权问题。

  猛追湾运营团队的负责人在分享成都猛追湾街区改造案例时表示,万科和设计单位、建设单位形成投标联合体,通过招投标方式,对猛追湾项目进行设计施工运营总承包。项目施工完成后,万科方面通过包租模式,获得一定年限的运营管理权。在这一系列过程中,成华区人民政府和猛追湾街道办事处起到指导支持、整体统筹和考核评估的作用,万科方面则承担规划策划、设计施工、招商运营的职能。

  而项目的资金支持则来自政府方面。天眼查信息显示,平台公司成都锦城华创置业有限责任公司的实际控制人为成都市成华区金融和国资工作办公室。万科方面表示,猛追湾一期改造完成后,周边30余家留存商家主动转业态提品质,拉动片区商铺租金上涨60%~70%。

  秦虹表示,猛追湾项目能够以此种方式更新,是因为成都市政府对于城市更新相对重视,自上而下趋势明显。“政府方面拿了资产,相当于投资。”秦虹说。据悉,在猛追湾项目中,政府平台公司锦城华创收储资产共计4.3万平方米。

  据记者了解,万科旗下广州永庆坊和北京望京小街的更新方式与猛追湾类似。但望京小街项目中,万科采取的是轻、重资产结合的模式,在当地取得了部分建筑的产权。在这种模式下,企业方面的运营能力和品牌可信度,都是地方政府考量的重点。

  不过,业内人士皆表示,EPC O的模式很难连续复制。“并非所有地方政府都能、且愿意拿出如此大量的资金支持片区更新。”秦虹说。她在针对城市有机更新的分析中表示,城市有机更新的投融资模式,应遵循投资基金化、建设信贷化及证券运营化。可通过项目前期设立政府引导母基金的方式,引导社会资本参与,实现资本的两级放大功能。

  约束机制待完善

  除了“钱从哪里来”的显性问题外,城市更新目前在中国仍属于新生事物,面临规则不完善的实际难题。

  苏鑫表示,在具体更新项目中,银行在放贷过程中仍会将城市更新项目与房地产开发项目归为一类,按照相同利率处理,使得企业进入城市更新领域的门槛较高。

  而在具体施工过程中,现行的法规条例难以适用于城市更新项目,也导致大量荒芜园区无法被重新利用。

  优客工场姊妹品牌共享际此前已切入城市更新领域,在北京东四等地拥有多个项目,其董事长毛大庆结合实际项目改造经验,指出城市更新建筑面临的具体问题:城市核心城区内建筑结构不宜改动,疏散宽度、疏散出口难以满足市场要求。核心城区缺少集中消防供水设施,单独设置水源对建筑物业要求极高,且占用经营面积。屋顶增建机房的消防要求与城市管理冲突。为此,毛大庆建议制定处理机制。

  毛大庆提及,目前城市更新缺少联动决策部门,规划、消防、工商等部门法律法规与旧建筑条件不符,现有政策套用无法运行,运营者不得不长期面对执法部门的处罚,从而给运营者增加不必要的成本负担。他建议,经过政府腾退后的城市更新,应根据运营内容重新确定房屋性质,如住改商、商改住等。

  秦虹坦言,园区和写字楼改造中,不少地方政府存在“一管就死”的现象。但针对消防验收、加建加层等问题,部分地方政府牵头开展专家协调会,针对项目现实情况进行消防改造,使其能够基本达标。这样撕开政策口子,引入第三方评估标准,再将先进性经验推广,根据实施效果不断细化管理细则,能够推动政企合作的良性循环。

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