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多地谋划城市更新,北上广四年拆违5亿平米

发布时间:2021-05-06 14:30 人气:

  城市更新这个老话题最近泛起新波澜。政策层面,深圳城市更新条例3月起正式施行;北京正研究城市更新规划,“预计6月形成规划成果”;青岛出台关于推进城市更新工作的意见,跨片区“组团”建设成为可能;此外,中山、珠海等地也推出了最新的城市更新管理办法。

  产业层面,广州康乐村、鹭江村更新改造正式实施,这个占地112万平米、改造金额超过346亿元的项目堪称“广州最贵城中村旧改”;地产巨头恒大则用50亿港元恒大汽车股票换来一个深圳旧改项目——城镇化率居前的广东是城市更新大本营,深圳和广州走在了前列。

  从全国范围看,除了广深之外,上海在城市更新上也积累了多年经验。北京自2017年开展以“疏解整治促提升”为主的城市更新工作以来,目标已相对聚焦,老旧房腾退改造等6方面成重点,十四五将“纵深推进、大力实施减量发展背景下的城市更新行动”。

  城市更新“更什么、新在哪”,“一地一策”实施路径不尽相同。作者梳理了四个一线城市十三五期间的“城市更新”数据,其中,北上广拆违数据突出,三地在2017年到2020年这四年拆除违建面积超过5亿平方米;深圳四年间通过拆除重建供应建设用地超过800公顷。一线及部分二线城市最新公布的存量住宅用地面积,一线城市中深圳存货最少(单位:公顷)

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  多地谋划城市更新 上广深“水平最高”

  城市更新不是新命题,自打3000多年前人类首座城市出现起,这种类生命体就不断在世界范围内生长、更新、衰败、消亡,循环不息。工业革命以来城市和城市文化大繁荣,城市更新更加频密。二战至今,城市更新的主题也在不断转换,从改善住房和生活条件,到城市功能提升,再到以经济为导向,直至目前的“可持续,多目标”。

  新中国成立以来的城市更新大体在上述框架之内。2010年前后,为提升城市功能,改善居住环境,优化产业结构,推进土地高效利用,广州、深圳、上海、南京等地将城市更新摆上案头,在制度建设、机构设置、更新管理等方面进行了探索——这种探索还在持续深入。

  搜狐城市梳理发现,在十四五规划或者今年的政府工作报告里,至少有十个城市“谋划”城市更新,其中北上广深着墨最多,苏州杭州武汉西安南京青岛沈阳等地也有提及。相较一线城市而言,二线城市的制度支撑薄弱、更新范围更小、实施手段单一。

  原因之一在于,随着一线城市对资源要素的竞争,存量土地开发及高效利用越发重要,而城市更新能为建设用地提供重要补充。二线城市土地相对充裕,挖潜压力相对较小。因此,广州深圳包括上海走在城市更新前列:成立了市级层面领导机构;搭建了法律规章、操作指引与技术标准体系;编制了更新规划;在实施运作上形成了套路,积累了多宗案例经验。

  北京目前尚未出台城市更新专门法规,据北京日报报道,市规自委正牵头编制《北京市城市更新行动计划(2021-2025)》,“预计6月形成规划成果”。规划明确全市城市更新工作方向,以街区为单元,统筹重点区域和核心区平房、老旧小区、老旧厂房、低效楼宇和低效园区等重点任务。

  中国城镇化率2019年就突破了60%,广东省城镇化率超全国水平10个以上百分点,城市更新土壤肥沃/搜狐城市整理

  整体而言,上广深城市更新水平最高,由于广深的带领,东莞、佛山、中山、珠海等大湾区城市整体水平也尚可。其他二线城市的城市更新大多数以试点探索为主,大部分城市的规划只涉及总体思路,并无明确的领导机构、坚实的法律支撑、完备的实施体系。

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  北上广拆违5.3亿平米 沪上占比超四成

  虽然各地的城市更新进程有快有慢,水平有高有低,但也有共同点。在实施手段上,“综合治理”是城市更新的通用招数,搜狐城市“城市更新”系列稿件《老旧小区改造城市账本:西安完工量居首、上海投500亿补贴最多》即是对综合治理手段之一“老旧小区改造”的整体概述。

  老旧小区改造“动皮不动骨”,相对容易推进,是城市更新初阶手法。比老旧小区改造更为棘手的是“拆违”,这也是城市更新的抓手之一。最近四年,北上广都披露了全市拆违成绩单,以这些数据为切口可以一窥城市更新的隐秘所在。

  先看广州,2017年,广州日报报道,截至当年9月全年已拆违888万平方米。2018年起,广州较全面地透过政府工作报告公布全年拆违数量:2018年3595万平方米;2019年4750万平方米;2020年5471万平方米。四年拆违面积接近1.4亿平方米。

  自2019年起,广州市将违法建设治理纳入城市更新九项重点工作中,这使得违法建设治理不仅只是一种行政执法手段。广州城管2020年工作总结通报称,通过拆除违法建设,对一系列城市重点工程起到推动作用。住建部门透露,2019年至2020年10月,共盘活存量用地60平方千米。至此,拆除违法建设成为了广州城市更新的重点抓手。

  据北京日报2020年11月报道,市规自委披露,2017年以来,全市共计拆除建筑1.7亿平方米,拆违腾地1.5万公顷,相当于2.1万个标准足球场。

  上海的拆违风暴来得更猛,上海城管局长透露,2017年拆违目标超过5000万平方米;2018年政府工作报告透露,上海“五违四必”区域环境综合整治全面完成,全市拆除违法建筑1.6亿平方米。2019年政府工作报告披露,2018年拆除违法建筑4275万平方米。2019年,上海明确要求拆除不低于2000万平方米存量违法建筑。

  综合上述数据,截至2019年,上海“五违四必”综合整治以来至少拆违2.2亿平方米。从2020年起,上海拆违风暴停歇,当年政府工作报告提出“坚持留改拆并举,统筹推进历史风貌保护、城市更新、旧区改造与大居建设、住房保障”。2020年,政府工作报告里“拆”字难寻,城市更新成为主旋律。

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  曾经6成建筑“违法” 深圳消化违建补用地

  深圳也有违章建筑,在政府工作报告里也有综合整治“成绩单”,不过,与北上广“拆除违建”的表述不同,深圳政府工作报告的表述为“拆除消化违章建筑”。从2017年到2020年,深圳拆除消化违章建筑面积分别为2380万、2100万、2800万、2735万平方米,四年拆除消化违建超过1亿平方米。“拆除”好理解,“消化”作何解释?这又牵出一段往事。

  对于深圳土地利用模式,经济学教授刘守英此前曾分析:上世纪90年代以来,深圳城市化进程“双轨并进”:一是政府统征、出让土地主导的城市化;另一则是农民自发利用土地参与的城市化。此后,深圳“农地转国有”试验以“特例”获得默许,不过全国仅此一家。

  据2008年建筑普查,深圳总建筑面积约7.52亿平方米,其中违建约4亿平方米,占比53.19%,而在城中村中,约有70%违章建筑。2016年,深圳市某位相关部门官员在论坛上透露:深圳住房手续完善的只占37%,历史违法建筑、法外建筑比例高达63%。

  由于历史原因,深圳不可能一刀切拆除违建。2009年,深圳颁布关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定;2018年,关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法出台。后者规定符合特定条件的历史违建可直接申请为商品房,不符合特定条件的生产经营性历史违建及商业、办公类历史违建也有相应处置办法。“消化”二字由此而来。

  举例来看一下深圳违建的“出路”。今年一季度,深圳福田区治理违法建筑54万平方米,其中拆除35万平方米,城市更新18万平方米、没收1万平方米——“消化”比例超过35%。从某种意义上说,违建处置是深圳城市更新“胜负手”。深圳面临空间瓶颈,这是老生常谈,借助违建确权以及城市更新政策的完善,深圳将存量土地二次开发。深圳城市更新拥有“丰厚”政策支持/深圳规自局

  3月起施行的条例将深圳城市更新划为两类:拆除重建类及综合整治类,前者是拆了重建,后者是修缮改善。拆了重建说起来简单,实施起来相当难——深圳城市更新条例“双95%”条款正是因此而生。不过,“拆除重建”抠出了宝贵的建设用地:2017年深圳城市更新供应109公顷(未分项罗列);2018年、2019年拆除重建供应用地分别为257公顷、260公顷。

  2020年深圳拆除重建类供应用地数据尚未出炉,如果按此前两年平均数来算,深圳2017年至2020年拆除重建类城市更新共抠出约800公顷土地。如果不考虑不同旧改项目容积率差别,简单粗暴取中位数5来算,这些土地可建成约4000万平方米房子。这是什么概念,一个可供参考的数据是,2020年深圳共完成新开工商品住房建筑面积1236万平方米。

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  北京上海减量发展 广深旧改成效明显

  城市更新是一个涉及面广、利益纠缠、动态变化的命题。不管是老旧小区改造,拆除(消化)违建,还是拆除重建,都只是一个侧面,不能反映城市更新全貌。从发展理念来看,中国已由关注城市规模扩张的“增量发展”转向关注居民生活质量的“存量发展”,北京、上海甚至进入“减量发展”时代。因此,北上广深城市更新进程不同、指导思想也存在差异。

  走在城市更新前列的上广深均受到资源环境约束压力,但三地面临的问题存在一定差异,广州是“三旧”用地规模偏大,利用效率偏低;深圳则是存在大量有历史遗留问题用地;上海是工业用地比重偏大,单位面积产出较低,此外老旧小区改造压力大。在城市政策方面,广深则有原国土资源部开展试点带来的政策突破。

  以实施来看,广州改造了大量“三旧”用地,促进了城市产业转型升级与功能完善;深圳解决了大量历史遗留问题,建设了大量保障性住房和创新产业用房;上海通过试点推进城市更新,探索了城市微更新实践,加强公众参与,共同推进社区微更新项目。这些都是有益的成果。

  根据北京日报的报道,《北京市城市更新行动计划(2021-2025)》提出,力争到2025年完成平房区1万户申请式退租和6000户修缮,实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造,完成22个传统商圈改造提升,实施31个利用老旧厂房拓展文化空间试点项目,基本完成134个在施棚户区改造项目,力争完成2万户改造任务。

  “借鉴上海、广州、深圳的经验,北京也可以在组织架构、政策法规和政策工具等方面进一步完善城市更新体系”,部分规划业界人士认为,北京城市管理工作重心应逐渐由“疏解整治”转向“利用腾退空间提升城市功能和生活品质”。值得关注的是,北京将“加快推进城市更新领域相关立法”写入十四五规划,相信未来会有更多政策和法律支撑。

  从四个城市目前的更新步伐来看,上海来到“有机更新”新阶段、广州从“三旧”改造进化到“城市系统和谐更新”、 深圳从“城中村旧改”到“强区放权”、北京城市更新行动计划(2021-2025)即将出炉。可以预见,持续拆违数亿平方米的历史即将过去,土地挖潜则将会持续。

  不论进程与路径如何,总而言之,围绕旧居住区、旧工业区、旧商业区、历史文化承载区、城中村、旧屋村等,通过城市更新改造,不断推动配套基础设施完善,实现城市功能提升转变,才是内中奥义。

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