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我国城市规划管理体制改革的若干重点

发布时间:2021-03-25 10:28 人气:

  1、现行城市规划管理体制的缺陷

  城市规划学认为:城市的财富蕴藏在城市的空间结构之中。空间结构不合理,就会导致财富的减少。这些财富是谁的?是人民的财富,历史的财富,却很有可能在我们手里化为泡影。反思我们目前城市规划管理体制的现状,确实存在着许多缺陷。为什么我国各地城市规划的遗憾那么多?在城市化、全球化、工业化和市场化的浪潮中,规划管理的不适应性,集中表现在“三个缺位”上。

  一是省和地市(州)两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督的职能缺位。按现行的管理体制,上级规划管理部门根本就不可能对下级进行有效监督,这就使我们常处于无法可依、无规可循的处境之中。

  二是在城乡规划的实施过程中,有效的事前、事中的监督职能缺位。前面讲的是对规划的编制、审批和协调管理的监督职能缺位,后面讲的是在规划的实施过程中,事前、事中的监督职能缺位。按照规划界流行的语言是:“各类违反《城市规划法》的案例往往是报纸上登了、电视台播了、上级领导批了,我们才知道。”各地的建设厅、规划局也是这样,领导有批示了、群众有反映了、电视台都曝光了,具体规划管理者还蒙在鼓里,基本上都是被动的。但是有一条不能忘记,其它的损失是可以弥补的,可生态资源、历史文化资源一旦毁坏,就是不可再生的。所以,规划管理必须要在事前、事中进行监督。这就像法院对犯人做出死刑判决,执行了死刑的人还能复活吗?历史街区毁了,还能恢复原貌吗?一切都毁灭了。建设部在向中央领导汇报第四次城市工作会议时,有的领导就提出,是不是我国也像别的国家那样,超过多少年以上建筑的拆迁,都得上报中央政府来批。美国就是这样,50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修复和改建,都要上报美国内政部批准。如美国加里福尼亚州一个叫卡梅尔的小城市,该城市有一座七十三年前建的教堂需要维修,维修资金由当地负责,但建筑维修的所有细节都必须经内政部审批同意。美国采取的是联邦体制,城市规划按理应由各地自行管理,但是美国的体制是三权鼎立,从中央政府到哪怕是只有2 500人口的小城市,都是三权鼎立,立法、司法和执法三只螃蟹互相咬在那里,谁也不能动,中央政府的信息渠道十分畅通。我国则不同,下面是一只大老虎拼命往前冲,所以,必须实行事前、事中监督,在不可再生的资源遭受破坏之前,如在建筑被拆除之前,要有“刀下留情”的审批制度,这与法院有死刑复核制度一样。事关古建筑、历史文化建筑、历史街区、风景资源的建设行为,都必须进行事前、事中审查。

  三是对“长官意志”、“乱指挥”制约的缺位。现在,各地对编制城乡规划的积极性很高,并实施了舆论监督、群众监督、专家监督、上级监督、人大监督,但对监督中所发现的规划上的问题该由谁来负责呢?现状往往是没人负责,乱拍板造成重大损失也没有责任追究制度,结果却可能是规划局当替死鬼。如果城市规划局拒绝省里的监督(城市规划局局长大多有这种心态),一旦出了问题,自己则承担全部责任包括刑事责任。他们没有想到这一系列的监督都是保护自己的。规划界有一句名言:“规划是向权力阐述真理”。规划的实际决定权掌握在书记、市长手中,他们认为应在这儿建个什么标志性建筑,那里要架设一条高架路,规划局长往往“胳膊扭不过大腿”,又没有建立制度去保护自身合法权益,那怎么样才可能向权力阐述真理?真理和权力本身是不平等的,这是比较严重的问题,而且偏偏有一些长官意志表现得特别出格的城市领导人。如有一位市长到日本考察却学了歪经,他看到东京银座的景观很漂亮,街道两侧没有行道树,回国后就要把城市道路两侧的行道树都砍掉,歪到这样的程度还了得吗?所以,规划必须建立法治体系。所谓法治,就是对权力的制约,这是法治的最终涵义,也是十六大提出的要求。如果规划管理规则的建立和所有的改革措施不是为了监督制约权力,那高速发展的城镇化对资源的破坏是不可挽回的,规划局局长就是喊破嗓子都没用。

  2、省级城乡规划管理体制的改革重点

  2.1建立省一级的规划委员会

  建立省规划委员会必须把握5个要点:

  一是省和省会城市的规划委员会不能合一。如是合一,就永远开不了会,办公室设在建设厅也会被架空。《城市规划法》规定各级政府主管本行政区域内的城市规划工作,省域范围内由省政府负责,所以省政府要有一个规划委员会,这个委员会就是代表省政府对省域范围的城乡规划进行审批监督。而市规划委员会则是管理市域范围内的规划事务,两者不能混合。

  二是专家、学者在委员会中所占的比例一定要超过公务员。这一点很重要。如果行政人员比例很大,所导致的教训就是:既然规划委员会以行政干部为主的,那么如何与省政府常务会议或省委常委会的决策功能错位呢?正因为规划委员会是专家学者占了多数,所以规划审批管理必须通过规划委员会,否则其功能是与省政府的常务会议冲突重叠的。

  三是规划委员会的职能要从咨询功能转向预决策,最后向决策过渡。第一步先是预决策机构。什么是预决策机构?就是凡是在省域范围内重大规划的编制、调整、修改、审批,必须经过规划委员会的预批准,然后报省委常委会、省政府常务会议审议决定,而一般的事项,规划委员会可自己决策。如在香港,一般的事项经规划委员会决策后,直接报特首签字批准。大事预决策,小事决策,千万不能把规划委员会搞成咨询机构。

  四是规划委员会应下设专家委员会。因为规划专家的种类很多,如风景名胜区、历史文化街区保护等对资源保护类的专家,城镇体系、宏观调控类的专家等等。同时要充分吸收人大、政协的专家。这样,省建设厅就掌握了规划委员会运作的调控权。

  五是对下级规划委员会的纠纷进行仲裁。这样逐步地形成机制后,就可以部分解决缺位问题。

  2.2在各类规划中明确对各种不可再生资源的强制性保护

  明确对不可再生资源的强制性保护,是规划体系改革中的重要内容。包括风景名胜类资源、历史文化街区类资源、文化名镇(村)、重大工程建设导致的土地资源增值资源、生态环境资源等,这是任何一级规划都必须明确的强制性保护内容。另一方面,绿线管制管生态,蓝线管制管水系,紫线管制管历史文化,黄线管制管重大的基础设施所产生的土地增值效应和生产力的布局,这“四线”管理非常重要。以往规划部门只管了一条红线,太片面了。省一级应该强调省域内不可再生的各类资源的强制性保护,离开了强制性保护就是无的放矢。政府行政保护的能力也不能像胡椒面一样随便撒。

  2.3健全省域城镇体系规划管理

  每个省都已编制完成了省域城镇体系规划,但如何落实?一是省域城镇体系规划是《城市规划法》、国务院[2002]13号文以及最近中央下发的一系列关于开发区、土地管理等文件中都明确要求的,国务院领导同志的讲话中也突出强调的,所以其法律地位已经具备。二是实行“一书两证”的制度。在城市规划区内,按城市总体规划和控规核发“一书两证”;在城市规划区外,则应按城镇体系规划核发“一书两证”。规划管理可以延伸到规划区范围以外,所以“一书两证”要走出去,走出规划区以外,这一点已经很明确了。九部委关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的文件明确要求,违反的要纠正,未建立的要重建。三是做好城镇体系规划本身的完善工作。城市总体规划五年一反思,城镇体系规划起码也应五年一反思,一充实。目前各省的城镇体系规划编制质量参差不齐,有的相当好,有的很糟糕,所以,省建设厅要参照编制得比较完善的省域城镇体系规划来及时修编。城镇体系规划必须体现不可再生资源强制性保护的内容,体现生产力的布局,不然就是废纸一张。规划司要提供几个城镇体系规划编制较为规范的样本,各省根据这些样本进一步深化、修改,从而提高可操作性,提高覆盖率。四是强化城镇体系规划管理中的协调职能。因为有了城镇体系规划,协调的地位就已经确立。在整个省域范围内,以城镇体系规划为蓝本,协调各方按照蓝本进行规划建设,特别是重大工程的建设。如“西气东输”工程江苏段的布局走向,由于当时没有依据省域城镇体系规划来选址,江苏省建设厅报告了建设部,建设部发文要求必须按省域城镇体系规划进行调整修改。各类建设项目布局与城乡规划、城镇体系规划发生冲突的,必须按照城镇体系规划来实施。如果确有更高明的选址方案,也必须按程序先调整城镇体系规划。

  2.4建立省级下派规划师制度

  国务院[2002]13号文件、《城市规划法》的修改以及已经上报国务院的第四次全国城市工作会议的文件中都明确了这一点。比较美国与英、德、法等欧洲国家,它们同样经历了城市化,同样经历了小汽车的时代,但是英、德、法没有出现郊区化的蔓延,而美国却出现了严重的郊区化蔓延。郊区化的过度蔓延带来了三大成本的居高不下:一是生态成本,环境污染严重;二是经济成本,基础设施投入是紧凑型城市投入的3~7倍,基础设施分散型的投资量大大增加;三是社会成本,工作和居住地的远离,任何事情都得用车,美国人平均每人每天在车上的时间是2~3小时,这是一个巨大损失。再加上,社会不同阶层分开居住,贫富差距和冲突越演越烈。除此之外,郊区化的失控还极易引发能源危机。美国人口是我们的零头,而能源储藏量却比我国高几十倍,人均能源占有量巨大,但他们仍然提出了精明增长的理念,这从另一方面也说明以前是愚笨增长,现在聪明起来了,提出解决郊区化蔓延的问题。为什么在同样的西方规划制度下,英国、德国、法国没有出现城市郊区化蔓延呢?因为英、德、法等国都有上级向下级派驻规划师的制度。国家向各城市派驻规划师,工资由国家来发,城市的各项建设必须先经派驻的国家规划师签字同意后,才能上报市长审批。派驻规划师与城市规划局互相结合、互相支援,规划局的工作也好做了,也在无形中抬高了规划局的地位。正因为有了这套制度,英、德、法等国家的古建筑和历史街区保护得很好,城市也没有蔓延扩张。同时通过跳出老城建新镇的办法来有机疏散老城区。我们要学习英、德、法的派驻规划师制度,但不能一竿子插到底,建设部只向省和省会城市下派规划师,其它城市由省建设厅负责落实,这样就把两级政府的关系和责任界定得非常清楚。这样一来,城市规划局的底气就足了,等于派了高级规划官员帮助其扩张权力,帮助它一起向权力阐述真理,出了问题共同分担责任,相当于为城市规划局撑起了一把“保护伞”。建设部正在将四川省作为派驻规划师的试点。

  2.5明确重点镇并出台扶持政策

  今明两年村镇工作的重点是明确重点镇和出台扶持政策,同时还要评选和保护历史文化名镇、名村。重点镇的确定由建设部牵头,5个部委共同进行。这一次重点镇的评选打破了单纯由地方申报的传统做法,而是采用客观测评与地方意见相结合的方法,应用“全国小城镇发展潜力研究”计算机模型,结合国务院批复的省域城镇体系规划中确定的中心镇和各省已正式确定的重点镇,初步提出了第一批全国重点镇名单(约2 000个左右)。针对这些重点镇,每年都要出台相应的扶持政策。对被评为全国历史文化名镇的城镇,将享受全国重点镇的待遇并实行动态管理,如果保护得不好,将取消其全国历史文化名镇的称号。

  2.6建立风景名胜区和历史文化名城动态监测系统

  从2003年10月1日起,将首先在10个城市进行试点,然后在全国推广。这是一件于国、于民都有利的好事,各省都要大力支持,并在数据采样方面予以协助,从而充分形成合力,共同管理保护好风景名胜区和历史文化名城。由国家统一建立风景名胜区和历史文化名城动态监测系统比地方单独建立的,权威性要高得多,成本要低得多,效率要高得多。

  3、市级规划管理工作改革的重点

  3.1实行近期建设规划

  规划体系可分为空间轴和时间轴。空间轴一直以总体规划为龙头,控规为基础,分区规划、远景规划等为补充;时间轴中的总体规划的期限是20年,控规是近期的,20年和近期中的一个断档,必须由近期建设规划来充填,5年为期进行修编。所以,近期建设规划主要是把空间轴的规划管理序列化,保证时间轴规划管理的连续性,从而使整个规划管理体制合理化。近期建设规划的作用:

  一是可以强化规划的可实施性。没有近期建设规划作为补充,城市规划很容易两头落空,总规和控规成为两张皮,规划可操作性不强,长官意志会起很大作用。所以,通过近期建设规划的编制,既可以解决依据总规管理太粗、编制时间太长、需要调整的地方太多却又不知调整什么的问题,又可以解决控规太近期化、太细,要求修改的东西太多的问题。而且控规直接以总规为依据也有问题,在时间轴上跨度过大。

  二是强化城乡规划的综合协调性。因为只有近期规划可以与当地的国民经济发展计划相协调,期限都是5年,可以把发展计划落实到空间上,也能与土地利用总体规划相协调,与城镇体系规划相关的其它专业规划如水利、交通等规划相衔接。这些规划在城镇化快速发展中变化速度都很快,不可预见因素众多,而城市总体规划期限是20年,跟不上它们的变化,所以,必须通过近期建设规划来顺应变化,以变应变,把合理的内容吸收到近期建设规划中来,变成具体可以操作的内容,对其它规划进一步制约协调,这就把整个规划体系完善起来了,突出了城乡规划的综合性和协调全面的功能。

  三是完善了城乡规划对市场缺陷的弥补功能。城市规划是一种中观和微观相结合的政府调控手段。随着经济体制改革的深化,政府不再拥有计划经济时期传统的调控手段,凡是计划审批的,都要向市场和企业下放。但在完善市场经济体制的过程中,城乡规划是各级政府弥补市场不足、平衡市场力量的主要手段。所以,开展城市经营,必须与城乡规划匹配。市场力量就像火车头,是动力,规划就像钢轨,火车动力越强、速度越快,轨道就要越精密,刚度就要越高,否则将会翻车。所以,市场力量很强,但规划不足,就要出大问题。具体来说,从项目的审批看,原来是超过一定额度的投资项目要报中央批,额度以下的投资项目报省里批准,现在都下放给企业了。政府对项目的审批将会简化到只是对土地承载力的许可、环境容量的许可和土地空间资源配置的许可,这就落到城乡规划上了;从时间上来看,通过对近期建设规划的有效安排,就能有效地防止突击上项目,上长官意志的“形象工程”,上那些破坏资源的“砍头”工程。

  总之,近期建设规划实际上是城市宏观发展的目标与具体项目衔接的桥梁,是城市整体发展与局部建设之间的联接器。所以,近期建设规划从城乡规划体系来讲是改革的重点之一。

  3.2推行城乡规划阳光工程

  山东省城乡规划阳光工程的经验很好。一是体现民主,以民主制约权力;二是通过舆论和向民众公开来制约权力;三是用程序制约权力。通过民主、公开、程序来制约权力,城市规划局的地位就提高了。对权力实施制约,可以大大提高对错误的修正能力。另一方面还可提高工作效率,因为阳光工程的内涵与深圳实施的法定图则有密切的关系,只有把规划不确定的内容减少了,才可以公开,在公开的过程中修订规划中存在的错误,有利于规划的法制化。所以,只要符合规划条件的项目就可以备案式审批。如香港有些项目的审批是立等可取的,具体可分三类:一类是许可的,一类是限制的,一类是禁止的。建设项目只要属许可范围内的,马上就可以备案式审批;限制类的项目,需要经过研究论证;禁止类项目,则没有商讨的余地,即使特首批了也不行,这就大大提高了规划审批效率。通过控规公开,公众对哪些项目不能建设,哪些项目可以建设了解得一清二楚。规划局对那些符合许可标准的项目审批是立等可取的,建设单位可以尽早开工,这样的规划就可以捕捉任何发展的机遇,这样的规划就具有高效率,领导和投资者必然也会满意,同时也体现了公正公平。通过城市规划布局,体现了近期与远期利益的公正,不同群体之间的公正,环境污染与生活舒适度、经济发展之间的公正。所以,阳光工程是很重要的。

  3.3提高控规覆盖率和质量

  阳光工程的基础是控规的公开。城市总体规划公开,实际上是形式主义,因为总规是发展战略和策略,是阳春白雪,老百姓才不关注这些呢,他们关心具体的,影响自身周边生活环境的问题,而控规的公开是实在的。控规的公开,首先要提高覆盖率,现在控规的覆盖率很低。有些城市控规编制的质量也很差,有的只是找两个刚毕业的大学生来编,编完后又随时调整,自己折腾自己。在编制控规时,有些重要地段先要搞城市设计,再把城市设计中有利的方面吸收到控规中,这样编制的控规就比较合理,再通过法律程序,将控规变成地方法规。为什么总有人提出要求修改控规?因为控规直接涉及产权的界定,控规明确的容积率、绿化率就是钱。控规在美国就是法律,一旦颁布后,是谁都不能随意修改和违反的。而我们的控规像是一根橡皮筋,这是我们规划制度最大的缺陷。所以,控规的地位不提高,不科学化,不法制化,阳光工程、近期建设规划方面的改革都会受到阻碍。前面讲到规划的遗憾,许多遗憾就是原来控规没有编制好,规划部门批准建六层楼,建设单位却建了十一层楼,而周围老百姓和媒体并不知道规划部门到底允许建设多少层,就无法监督。控规制定后,要在每个小区公开。如香港每个小区都有小区周边地块的法定图则公示栏,人人可以监督。规划局代表政府做解释工作,也提高了规划局的权威。现在,有些规划局长很是好笑,听说市里来了几个投资大户,规划局长就溜走了,怕书记、市长要求其为几个大户审批土地容积率指标。但他是“跑得了和尚跑不了庙”,逃不掉的,没有控规,责任都是你的。还有一个规划局长说:“什么控规,我不要,都在我脑子里”。这样的规划局长迟早要进班房,一点也不冤。

  3.4统一上收市辖区、开发区、各类园区的规划管理权力

  对市辖区和各类开发园的规划管理,必须上收到市级规划管理部门统一管理。哪个地方不统一上收的,报告建设部城乡规划司,由规划司负责同志去做工作,做不通,就通报批评,并上报中纪委查处。20年前,我国的开发区建设是“三为主”,即引进外资为主、工业企业为主、产品出口为主。当时的想法是对开发区实行查对隔离,以防止资本主义思想腐蚀我们人民群众,现在看来显然是十分可笑的。现在,要把开发区、各类园区作为城市扩展建设的有机组成部分,特别在大城市、特大城市要作为城市有机疏散的组成部分,作为城市的新区、新镇来建设。如搞成单一的土地开发用途,不仅解决不了交通问题,而且还造成土地的极大浪费。所以,必须通过规划权力的上收才能做到这一条。对此,中央已三令五申,各地必须执行。

  3.5严格执行“一书两证”制度

  “一书两证”具有法定地位,而且实施已久,比较规范,现在要进一步明确“一书两证”的法律地位。尤其是选址意见书的地位,不能通过市长办公会、五套班子联席会议代替项目选址。“一书两证”是规划作为法律的一种表达形式,是制约权力的具体表现。

  3.6贯彻“四线”管理办法

  建设部已出台了《城市绿线管理办法》,紧接着将出台城市紫线、城市蓝线和城市黄线管理办法。黄线管理办法比较复杂。对此,各地不要等,南京市早就开始试运转了。“四线”管理是提高城乡规划可操作性的强有力保证。

  3.7建立市级规划委员会

  要按照建立省规划委员会的原则,市规划委员会中的专家学者要多于市级公务员,并邀请省里的专家参加。市规划委员会与下派的规划师相结合,规划的调控作用就会大大增强,而不会成为领导决策的附庸。

  4、建设部应承担的责任

  一是要研究整体的城市规划管理体制改革。虽然以前研究过这方面的工作,但要继续完善。研究中一定要强调多样化、多路子、多阶段,因为我国地域辽阔,发展水平不一样,比如以深圳现在的经济发达程度,内地一些地方再过20年也可能赶不上。所以,各地要先试,不要等。建设部出台的政策都是全国性宜用的内容。只有各地大胆试过后,我们才能总结提炼。

  二是要健全法制。应在有法可依的前提下,切实做到违法必究。

  三是要完善总体规划的审批。现在城市总体规划审批周期太长,程序太复杂,我们正在调整之中。

  四是强化对省、市规划部门工作的支持。

  五是加强培训,加强交流,特别是针对市长进行城乡规划知识的教育。

  六是推动全面改革,提高城乡规划的地位。

  七是建立全国范围内派驻规划督查员或国家规划师的规范。

  八是出台城市建设的评价制度。有些城市对城市规划编制经费投入不足,污水处理能力低,绿化率很低,下水管网、煤气管网破旧。这些基础设施建设项目,中组部在考察地方干部时是看不见的,但却是与老百姓的生活密切相关的,必须纳入城市建设的评价体系,以此来评价城市是带病运转还是健康发展的,从而对书记、市长的政绩做出客观评价。再也不能由“形象工程”来片面决定书记、市长的升迁了。先给城市打分,再交给组织部门。

  5、城乡规划管理体制改革必须处理好的几个关系

  5.1处理好上下级政府之间的关系

  要合理划分事权,确定制度执行中的相互关系,充分调动各级政府的积极性。现在不少同志有几种担心。就省厅的同志来说,一是担心自身权威不够。这要靠自己的工作做好了以后,再逐步建立权威,有所为才有地位。因为城镇化涉及到方方面面的许多工作,十分复杂,应该抓住规划编制实施这个总龙头来展开工作,才会得到各方面的认可。二是担心下面反对。实际上建立这套制度是相互强化和支持的,是对城市政府规划工作的大力支持,下面应该是欢迎的。三是担心省领导不重视。这方面,建设部可以发挥作用,一方面支持你们的工作,另一方面也可向省里领导打招呼。同时第四次城市工作会议是一个机遇,可以提高领导对城乡规划工作的重视程度。四是担心如果真的管起来后,又管不过来。这就要发挥规划委员会、专家委员会、派驻规划师等几个方面的作用,这都是我们的队伍。

  就市规划局而言,一是担心省里乱干预。事实上,事权划分是明确的,这个不要担心。二是担心改革后办事麻烦,影响效率。实际上通过改革是要公开行政,而且把落脚点放在控规上,这样就会提高办事效率。三是担心招商引资受阻。如果控规没做好,就没有准备好迎接投资的机遇,控规做好了,就已经为招商引资做好准备。所以,这几个担心完全可以消除。

  5.2处理好相关部门与相关领域改革的关系

  城乡规划管理体制的改革,不是可以单兵突进地改革。一方面我们要遵循市场的规则,要以价值规律为载体;另一方面更要主动弥补市场的不足,集中精力管市场管不了的事情。因为:一是市场管不了资源保护,所以,我们通过制定紫线、蓝线、绿线管制办法,来保护资源。市场的动力是要占有、消耗或破坏资源,编制规划就是为了保护某些不可再生的资源;二是市场管不了产权界定,我们通过控规来界定。控规中的容积率确定就是对土地产权的界定之一;三是市场解决不了空间的合理布局,就要通过城乡规划来解决;四是市场也解决不了“形象工程”过多过滥的问题,我们通过近期建设规划和控规分别约束。所以,规划与市场是互补的,同时要做好与国民经济和社会发展年发展计划的协调,与土地利用规划的协调,与专业规划的协调,要把专业规划中合理有用的内容吸收到城乡规划中来,使城市规划成为其它规划的落脚点。如果城市规划落实不到具体空间上,而让其它专业规划落实到空间,那整个城市规划空间布局工作就被动了。我们要通过改革使城乡规划主动合理化,主动科学化,主动可操作化。

  5.3处理好改革措施与现行法律法规之间的关系

  要以国务院[2002]13号文件、九部委文件、国务院关于开发区清理问题的文件、国务院关于促进房地产业健康发展等文件为依据,大胆推进改革。

  处理好这3个关系后,就可以积极稳妥地推进城乡规划管理体制的改革。

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