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国际工程大型投资项目管理模式探讨

发布时间:2021-03-26 09:15 人气:

  摘 要:本文列举了十种目前比较流行或者发展趋势良好的国际工程大型投资项目管理模式,分析了他们的组织结构模式,并比较了各种模式的优劣、适应范围,力求为业主和承包商们在工程施工过程中的管理作出正确选择的依据。

  关键词:国际工程;项目;项目管理;模式

  国际工程项目管理模式指国际上从事工程建设的大型工程公司或管理公司对项目管理的运作方式。目前,人们利用各种项目管理软件,力图从实用的角度分析在工程项目管理过程中,从进度计划的编制、进度、费用控制、实际进度分析等方面完善项目管理。但是,任何项目管理都有一定的思想和方法,而采用国家通用的、最切合业主实际的管理思想和方法的管理软件才是有生命力的。近年来,一些国际上比较先进的工程公司为适应项目建设大型化、一体化以及项目大规模融资和分散项目风险的需要,推出了一些成熟的项目管理方式。本文介绍国际上传统的和近年来发展应用较多的项目管理模式的主要情况,以供项目建设者及承包商进行决策时参考。

  一、DBB模式设计

  招标-建造模式(Design-Bid-Build,DBB)是一种传统的模式,在国际上比较通用,世界银行、亚洲开发银行贷款项目和采用国际咨询工程师联合会(FIDIC)的合同条件的项目均采用这种模式。这种模式最突出的特点是强调工程项目的实施必须按设计―招标―建造的顺序方式进行,只有一个阶段结束后另一个阶段才能开始。采用这种方法时,业主与设计机构(建筑师/工程师)签订专业服务合同,建筑师/工程师负责提供项目的设计和施工文件。在设计机构的协助下,通过竞争性招标将工程施工任务交给报价和质量都满足要求且/或最具资质的投标人(总承包商)来完成。在施工阶段,设计专业人员通常担任重要的监督角色,并且是业主与承包商沟通的桥梁。《FIDIC土木工程施工合同条件》代表的是工程项目建设的传统模式,同传统模式一样采用单纯的施工发包,在施工合同管理方面,业主与承包商为合同双方,工程师处于特殊的合同地位,对工程项目的实施进行监督管理。

  DBB模式的优点是:参与项目的三方即业主、设计机构(建筑师/工程师)、承包商在各自合同的约定下,各自行使自己的权利和履行着义务。因而,这种模式可以使三方的权、责、利分配明确,避免了行政部门的干扰。由于受利益驱使以及市场经济的竞争,业主更愿意寻找信得过、技术过硬的咨询设计机构,这样具有一定势力的设计咨询公司应运而生。由于长期地、广泛地在世界各地采用,因而管理方法较成熟,各方都对有关程序熟悉;可自由选择咨询设计人员,对设计要求可进行控制;可自由选择监理人员监理工程。DBB模式的缺点是:这种模式在项目管理方面的技术基础是按照线性顺序进行设计、招标、施工的管理,建设周期长,投资成本容易失控,业主单位管理的成本相对较高,建筑师/工程师与承包商之间协调比较困难。由于建造商无法参与设计工作,设计的“可施工性”差,设计变更频繁,导致设计与施工的协调困难,可能发生争端,使业主利益受损。另外,项目周期长,业主管理费较高,前期投入较高;变更时容易引起较多的索赔。

  二、DB模式设计

  建造(Design-Build,DB)模式是近年来在国际工程中常用的现代项目管理模式,它又被称为设计和施工(Design-Construction),交钥匙工程(Turnkey),或者是一揽子工程(PackageDeal)。通常的做法是,在项目的初始阶段,业主邀请一位或者几位有资格的承包商(或具备资格的管理咨询公司),根据业主的要求或者是设计大纲,由承包商或会同自己委托的设计咨询公司提出初步设计和成本概算。根据不同类型的工程项目,业主也可能委托自己的顾问工程师准备更详细的设计纲要和招标文件,中标的承包商将负责该项目的设计和施工。DB模式是一种项目组织方式,业主和DB承包商密切合作,完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作,甚至负责土地购买,项目融资和设备采购安装。DB模式的管理方式在国际工程中越来越受到欢迎,其涉及范围不仅包括了私人投资的项目,而且也广泛运用于政府投资的基础设施项目。

  FIDIC《设计―建造与交钥匙工程合同条件》中规定,承包商应按照雇主的要求,负责工程的设计与实施,包括土木、机械、电气等综合工程以及建筑工程。这类“交钥匙”合同通常包括设计、施工、装置、装修和设备,承包商(工程项目管理公司)应向雇主提供一套配备完整的设施,且在转动“钥匙”时即可投入运行。这种方式的基本特点是在项目实施过程中保持单一的合同责任,不涉及监理,大部分实际施工工作要以竞争性招标方式分包出去。

  DB管理模式的主要特点是业主和一实体采用单一合同(SinglePointContract)的管理方法,由该实体负责实施项目的设计和施工。一般来说,该实体可以是大型承包商,具备项目管理能力的设计咨询公司,或者是专门从事项目管理的公司。这种模式主要有两个特点:

  (1)具有高效率性。一旦合约签订以后,承包商就据此进行施工图的设计,如果承包商本身拥有设计能力,就促使承包商积极地提高设计质量,通过合理和精心的设计创造经济效益,往往达到事半功倍的效果。如果承包商本身不具备设计能力和资质的,就需要委托一家或几家专业的咨询公司来做设计和咨询,承包商作为甲方的身份进行设计管理和协调,使得设计既符合业主的意图,又有利于施工和节约成本,使得设计更加合理和实用,避免了两者之间的矛盾。

  (2)责任的单一性。从总体来说,建设项目的合同关系是业主和承包商之间的关系,业主的责任是按合约规定的方式付款,总承包商的责任是按时提供业主所要的产品。承包商对于项目建设的全过程负有全部的责任,这种责任的单一性避免了工程建设中各方相互矛盾和扯皮,也促使承包商不断提高自己的管理水平,通过科学的管理创造效益。相对于传统的管理方式来说,承包商拥有了更大的权利,它不仅可以选择分包商和材料供应商,而且还有权选择设计咨询公司,但最后需要得到业主的认可。这种模式解决了机构臃肿、层次重叠、管理人员比例失调的现象。

  三、CM管理模式

  建设管理模式即CM(ConstructionManagement)模式,就是在采用快速路径法进行施工时,从开始阶段就雇用具有施工经验的CM单位参与到建设工程实施过程中来,以便为设计人员提供施工方面的建议且随后负责管理施工过程。这种模式改变了过去那种设计完成后才进行招标的传统模式,采取分阶段发包,由业主、CM单位和设计单位组成一个联合小组,共同负责组织和管理工程的规划、设计和施工,CM单位负责工程的监督、协调及管理工作,在施工阶段定期与承包商会晤,对成本、质量和进度进行监督,并预测和监控成本和进度的变化。CM模式是1968年由美国的CharlesBThomsen开创的,1981年CharlesBThomsen在代表作《CM:Developing,Marketing,andDevelopingConstructionManagementServices》一书中指出CM的全称应为:“Fast-Track-ConstructionManagement”。他认为,在这一模式中“项目的设计过程被看作一个由业主和设计人员共同连续地进行项目决策的过程。这些决策从粗到细,涉及到项目各个方面,而某个方面的主要决策一经确定,即可进行这部分工程的施工”。CM模式在美国、加拿大、欧洲和澳大利亚等许多国家,广泛地应用于大型建筑项目的承发包和项目管理上,比较有代表性的是美国的世界贸易中心和英国诺丁安地平线工厂。在20世纪90年代进入我国之后,CM模式得到了一定程度上的应用,如上海证券大厦建设项目、深圳国际会议中心建设项目等。CM管理模式在国内被译为建设工程管理模式:如果采取此管理模式,业主从项目决策阶段就聘请具有工程经验的咨询人员(CM经理)参与到项目实施过程中,为设计专业人员(建筑师)提供施工方面的建议,并负责施工过程的管理。

  从国际上的应用实践看,CM的应用模式多种多样,业主委托工程项目管理公司(以下简称CM公司)承担的职责范围非常广泛也非常灵活,所以,对CM的应用模式进行完整的分类是困难的。我们根据合同规定的CM经理的工作范围和角色,可将CM模式可分为代理型建设管理(“Agency”CM)和风险型建设管理(“At_Risk”CM)两种方式:

  (1)代理型建设管理(“Agency”CM)方式。在此种方式下,CM经理是业主的咨询和代理。业主和CM经理的服务合同规定费用是固定酬金加管理费。业主在各施工阶段和承包商签订工程施工合同。业主选择代理型CM往往主要是因为其在进度计划和变更方面更具有灵活性。采用这种方式,CM经理可只是提供项目某一阶段的服务,也可以提供全过程服务。无论施工前还是施工后,CM经理与业主都是信用委托关系,业主与CM经理之间的服务合同是以固定费和比例费的方式计费。施工任务仍然大都通过投竞标来实现,由业主与承包商签订工程施工合同。CM经理为业主管理项目,但他与专业承包商之间没有没有任何合同关系。因此,对于代理型CM经理来说,经济风险最小,但是声誉损失的风险很高。

  (2)风险型建设管理(“At_Risk”CM)方式。采用这种形式,CM经理同时也担任施工总承包商的角色,一般业主要求CM经理提出保证最高成本限额(GMP:GuaranteedMaximumPrice),以保证业主的投资控制,如最后结算超过GMP,则由CM公司赔偿:如低于GMP,则节约的投资归业主所有,但CM公司由于额外承担了保证施工成本风险,因而能够得到额外的收入。有了GMP,业主的风险减少了,而CM经理的风险则增加了。风险型CM中,各方的关系基本上介于传统的DBB模式与代理型CM模式之间,风险型CM经理的地位实际上相当于一个总承包商,他与各专业承包商之间有着直接的合同关系,并负责使工程以不高于GMP的成本竣工,这使得他所关心的问题与代理型CM经理有很大不同,尤其是随着工程成本越接近GMP上限,他的风险越大,他对利润问题的关注也就越强烈。

  CM管理模式的优点在于:

  (1)建设周期短。这是CM模式的最大优点。在组织实施项目时,打破了传统的设计―施工的线性关系,代之以非线性的阶段施工法(PhasedConstruction)。CM模式的基本思想就是缩短工程从规划、设计、施工到交付业主使用的周期,即采用Fast-Track方法,设计一部分,招标一部分,施工一部分,实现有条件的“边设计、边施工”。在这种方法中,设计与施工之间的界限不复存在,二者在时间上产生了搭接,从而提高了项目的实施速度和缩短了项目的施工工期。

  (2)CM经理的早期介入。CM模式改变了传统管理模式中项目涉及的各方关系、依靠合同调解的作法,代之以依赖建筑师和(或)工程师、CM经理和承包商在项目实施中的合作,业主在项目的初期就选定了建筑师和(或)工程师、CM经理和承包商,由他们组成具有合作精神的项目组,完成项目的投资控制、进度计划与质量控制和设计工作,这种方法被成为项目组法。CM经理与设计单位是相互协调关系,CM单位在一定程度上不是单纯按图施工,他可以通过合理化建议来影响设计。CM管理模式的缺点在于:

  (1)对CM经理的要求较高。CM经理所在单位的资质和信誉都应该比较高,而且具备高素质的从业人员。

  (2)分项招标导致承包费高。

  CM模式可以适用于:

  (1)设计变更可能性较大的建设工程;

  (2)时间因素最为重要的建设工程;

  (3)因总的范围和规模不确定而无法准确定价的建设工程。采用CM模式,项目业主把具体的项目建设管理的事务性工作通过市场化手段委托给有经验的专业公司,不仅可以降低项目建设成本,而且可以集中精力做好公司运营。所以,模式符合我国建筑市场发展的需要,必然会在我国的建设市场得到广泛应用。

  四、BOT模式建造

  运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)模式由土耳其总理土格脱。奥扎尔于1984年首次提出。80年代初期到中期,项目融资在全球范围内处于低潮阶段。在这一阶段,虽然有大量的资本密集型项目,特别是发展中国家的基础设施项目在寻找资金,但是,由于世界性的经济衰退和第三世界债务危机所造成的影响,如何增加项目抗政治风险、金融风险、债务风险的能力,如何提高项目的投资收益和经营管理水平,成为银行、项目投资者、项目所在国政府在安排融资时所必须面对和解决的问题。BOT模式就是在这样的背景下发展起来的一种主要用于公共基础设施建设的项目融资模式。BOT模式的基本思路是:由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础,由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资,承担风险,开发建设项目,并在有限的时间内经营项目获取商业利润,最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。

  BOT模式一出现,就引起了国际金融界的广泛重视,被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构。BOT广泛应用于一些国家的交通运输、自来水处理、发电、垃圾处理等服务性或生产性基础设施的建设中,显示了旺盛的生命力。BOT模式不仅得到了发展中国家政府的广泛重视和采纳,一些工业国家政府也考虑或计划采用BOT模式来完成政府企业的私有化过程。迄今为止,在发达国家和地区已进行的BOT项目中,比较著名的有横惯英法的英吉利海峡海底隧道工程、香港东区海底隧道项目、澳大利亚悉尼港海底隧道工程等。20世纪80年代以后,BOT模式得到了许多发展中国家政府的重视,中国、马来西亚、菲律宾、巴基斯坦、泰国等发展中国家都有成功运用BOT模式的项目。如中国广东深圳的沙角火力发电厂B厂、马来西亚的南北高速公路及菲律宾那法塔斯(Novotas)一号发电站等都是成功的案例。BOT模式有时被看作是私有化的一种形式,其实这更多的是一种误解。BOT模式的一个重要特征是运营中的项目将被转让给相应的政府机构。除非特许期的长度接近项目生命期的长度。所以最好认为BOT项目是一种公有部门的项目,但在有限的一段时间(开发期、运营初期)内寻求私人的支持。BOT模式主要用于基础设施项目包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等,这些项目都是一些投资较大、建设周期长和可以自己运营获利的项目。

  BOT方式优点:

  (1)降低政府财政负担。通过采取民间资本筹措、建设、经营的方式,吸引各种资金参与道路、码头、机场、铁路、桥梁等基础设施项目建设,以便政府集中资金用于其他公共物品的投资。项目融资的所有责任都转移给私人企业,减少了政府主权借债和还本付息的责任。

  (2)政府可以避免大量的项目风险。实行该种方式融资,使政府的投资风险由投资者、贷款者及相关当事人等共同分担,其中投资者承担了绝大部分风险。

  (3)组织机构简单,政府部门和私人企业协调容易。

  (4)项目回报率明确,严格按照中标价实施,政府和私人企业之间利益纠纷少。

  (5)有利于提高项目的运作效率。项目资金投入大、周期长,由于有民间资本参加,贷款机构对项目的审查、监督就比政府直接投资方式更加严格。同时,民间资本为了降低风险,获得较多的收益,客观上就更要加强管理,控制造价,这从客观上为项目建设和运营提供了约束机制和有利的外部环境。

  (6)BOT项目通常都由外国的公司来承包,这会给项目所在国带来先进的技术和管理经验,既给本国的承包商带来较多的发展机会,也促进了国际经济的融合。

  BOT方式缺点:

  (1)公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高。

  (2)投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰。

  (3)参与项目各方存在某些利益冲突,对融资造成障碍。

  (4)机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性。

  在特许期内,政府对项目失去控制权。

  五、EPC模式设计

  采购-建设即EPC(Engineering-Procurement-Construction)模式。“EPC”为英文“Engineering”、“Procurement”和“Construction”的缩写,国内习惯译为设计、采购和施工。在EPC模式中,Engineering不仅包括具体的设计工作,而且可能包括整个建设工程内容的总体策划以及整个建设工程实施组织管理的策划和具体工作;Procurement也不是一般意义上的建筑设备材料采购,而更多的是指专业设备、材料的采购;Construction应译为“建设”,其内容包括施工、安装、试车、技术培训等。

  由此可见,EPC合同条件更适用于设备专业性强、技术性复杂的工程项目,FIDIC《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》前言推荐此类合同条件:“可适用于以交钥匙方式提供加工或动力设备、工厂或类似设施、或基础设施工程或其他类型开发项目”。“这种方式,(i)项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性,(ii)由承包商承担项目的设计和实施的全部职责,顾主介入很少。交钥匙工程的通常情况是,由承包商进行全部设计、采购和施工(EPC):提供一个配备完善的设施,(”转动钥匙“时)即可运行。”

  EPC工程项目管理有以下主要特点:

  (1)业主把工程的设计、采购、施工和开车服务工作全部委托给工程总承包商负责组织实施,业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制。

  (2)业主可以自行组建管理机构,也可以委托专业的项目管理公司代表业主对工程进行整体的、原则的、目标的管理和控制。业主介入具体组织实施的程度较低,总承包商更能发挥主观能动性,运用其管理经验,为业主和承包商自身创造更多的效益。

  (3)业主把管理风险转移给总承包商,因而,工程总承包商在经济和工期方面要承担更多的责任和风险,同时承包商也拥有更多获利的机会。

  (4)业主只与工程总承包商签定工程总承包合同。设计、采购、施工的组织实施是统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制的。工程总承包商可以把部分工作,委托给分包商完成,分包商的全部工作由总承包商对业主负责。EPC模式还有一个明显的特点,就是合约中没有咨询工程师这个专业监控角色和独立的第三方,所以不再是FIDIC“红皮书”条件下的三角关系。EPC模式适用一般规模均较大、工期较长,且具有相当的技术复杂性的工程,如工厂、发电厂、石油开发等基础设施。

  国际工程投资项目中一般都将工程的风险划分为业主的风险、承包商的风险、不可抗力风险(亦称为“特殊风险”),有时是明示的规定,有时是隐含在合同条款中。一般来说,在传统模式下,业主的风险大致包括:政治风险(如战争、军事政变等)、社会风险(如****,内乱等)、经济风险(如物价上涨,汇率波动等)、法律风险(如立法的变更)、外界(包括自然)风险等,其余风险由承包商承担,另外,出现不可抗力风险时,业主一般负担承包商的直接损失。但在EFC模式下,上述传统模式中的外界(包括自然)风险,经济风险一般都要求承包商来承担,这样,项目的风险大部分转嫁给了承包商,因此,一般来说,承包商在EFC模式下的报价要比在传统模式下的报价高,甚至高得很多。对业主来说,只要承包商的报价在其投资预算的范围内,他就可能接受,因为基本上固定不变的合同价使得业主要投资可行性和收益得到保证,但有时也可能会出现承包商报价太高,导致整个项目不可行的情况。

  EFC的利弊主要取决于项目的性质,实际上涉及到各方利益和关系的平衡,尽管EFC给承包商提供了相当大的弹性空间,但同时也给承包商带来了一定的风险。从“利”的角度看,业主的管理相对简单,因为由单一总承包商牵头,承包商的工作具有连贯性,可以防止设计者与施工者之间的责任推诿,提高了工作效率,减少了协调工作量。由于总价固定,基本上不用再支付索赔及追加项目费用(当然也是利弊参半,业主转嫁了风险,同时增加了造价)。从“弊”的角度看,尽管理论上所有工程的缺陷都是承包商的责任,但实际上质量的保障全靠承包商的自觉性,他可以通过调整设计方案包括工艺等来降低成本(另一方面会影响到长远意义上的质量),我们不能回避这个客观现实。因此,业主对承包商监控手段的落实十分重要,而EFC中业主又不能过多地参与设计方面的细节要求和意见。另外,承包商获得业主变更令以及追加费用的弹性也很小。

  六、Partnering模式合伙(Partnering)模式

  于20世纪80年代中期首先出现在美国。该模式在充分考虑建设各方利益的基础上确定建设工程共同目标的一种管理模式。它一般要求业主与参建各方在相互信任、资源共享的基础上达成一种短期或长期的协议,通过建立工作小组相互合作,及时沟通以避免争议和诉讼的产生,共同解决建设工程实施过程中出现的问题,共同分担工程风险和有关费用,以保证参与各方目标和利益的实现。

  Partnering模式是一种新的建设项目的管理模式。它是指项目参与各方为了取得最大的资源效益,在相互信任、相互尊重、资源共享的基础上达成的一种短期或长期的相互协定。这种协定突破了传统的组织界限,在充分考虑参与各方的利益的基础上,通过确定共同的项目目标,建立工作小组,时地沟通以避免争议和诉讼的发生,培育相互合作的良好工作关系,共同解决项目中的问题,共同分担风险和成本,以促使在实现项目目标的同时也保证参与各方目标利益的实现。相对于传统的管理模式,Partnering模式对于业主在投资、进度、质量控制方面有着非常显著的优越性。同时,Partnering模式改善了项目的环境和参与工程建设各方的关系,明显减少了索赔和诉讼的发生。相对于承包商而言,Partnering模式也能够提高承包商的利润。Partnering模式具有:

  (1)双方的自愿性;

  (2)高层管理的参与;

  (3)信息的开放性等特征,它总是与其它管理模式结合使用的。

  该模式的特点决定了它特别适用于:

  (1)业主长期有投资活动的建设工程;

  (2)不宜采用分开招标或邀请招标的建设工程;

  (3)复杂的不确定因素较多的建设工程;

  (4)国际金融组织贷款的建设工程。针对目前我国建筑市场混乱、各种承发包制度各有优缺点的情况,积极引进Partnering模式式具有积极的意义。

  七、PC模式项目总控(ProjectControlling)

  指以独立和公正的方式,对项目实施活动进行综合协调,围绕项目目标��投资、进度和质量进行综合系统规划,以使项目的实施形成一种可靠安全的目标控制机制。它通过对项目实施的所有环节的全过程进行调查、分析、建议和咨询,提出对项目的实施切实可行的建议实施方案,供项目的管理层决策。项目总控是在项目管理(ProjectManagement)基础上结合企业控制论(Controlling)发展起来的一种运用现代信息技术为大型建设工程业主方的最高决策者提供战略性、宏观性和总体性咨询服务的新型组织模式。项目总控(ProjectControlling)模式是于20世纪90年代中期在德国首次出现并形成相应的理论。PeterGreiner博士首次提出了ProjectControlling模式,并将其成功应用于德国统一后的铁路改造和慕尼黑新国际机场等大型建设工程。ProjectControlling模式是适应大型和特大型建设工程业主高层管理人员决策需要而产生的,是工程咨询和信息技术相结合的产物。它的核心就是以工程信息流处理的结果指导和控制工程的物质流。

  大型建设工程的实施过程中,一方面形成工程的物质流,另一方面,在建设工程参入各方之间形成信息传递关系,即工程的信息流。通过信息流可以反映工程物质流的状况。建设工程业主方的管理人员对工程目标的控制实际上就是通过及时掌握信息流来了解工程物质流的状况,从而进行多方面策划和控制决策,使工程的物质流按照预定的计划进展,最终实现建设工程的总体目标。基于这种流程分析,大型和特大型工程项目管理在组织上可分为两层:项目管理信息处理及目标控制层和具体项目管理执行层。项目总控模式的总控机构处于项目管理信息处理及目标控制层,其工作核心就是进行工程信息处理并以处理结果指导和控制项目管理的具体执行。项目总控以强化项目目标控制和项目增值为目的。该模式的基础是项目管理学、企业控制论和现代信息技术的结合。国际上已有多个大型建设工程应用项目总控取得成功。项目总控是以现代信息技术为手段,对大型建设工程信息进行收集、加工和传输,用经过处理的信息流指导和控制项目建设的物质流,支持项目最高决策者进行规划、协调和控制的管理模式。项目总控方实质上是建设工程业主的决策支持机构。项目总控模式,不能作为一种独立的模式,取代常规的建设项目管理,往往与其它管理模式同时并存。

  项目总控的特点主要体现在以下几方面。

  (1)为业主提供决策支持项目总控单位主要负责全面收集和分析项目建设过程中的有关信息,不对外发任何指令,对设计、监理、施工和供货单位的指令仍由业主下达。项目总控工作的成果是采用定量分析的方法为业主提供多种有价值的报告(包括月报、季报、半年报、年报和各类专用报告等),这将是对业主决策层非常有力的支持。

  (2)总体性管理与控制项目总控注重项目的战略性、总体性和宏观性。所谓战略性就是指对项目长远目标和项目系统之外的环境因素进行策划和控制。长远目标就是从项目全寿命周期集成化管理出发,充分考虑项目运营期间的要求和可能存在的问题,为业主在项目实施期的各项重大问题提供全面的决策信息和依据,并充分考虑环境给项目带来的各种风险,进行风险管理。所谓总体性就是注重项目的总体目标、全寿命周期、项目组成总体性和项目建设参与单位的总体性。所谓宏观性就是不局限于某个枝节问题,而是高瞻远瞩,预测项目未来将要面临的困难,及早提出应对方案,为业主最高管理者提供决策依据和信息。

  (3)关键点及界面控制项目总控的过程控制方法体现了抓重点,项目总控的界面控制方法体现了重综合、重整体。过程控制和界面控制既抓住了过程中的关键问题,也能够掌握各个过程之间的相互影响和关系,这两方面的有机结合有利于加强各个过程进度、投资和质量的重要因素策划与控制,有利于管理工作的前后一致和各方面因素的综合,以作出正确决策。

  八、PM模式项目管理模式(ProjectManagement,PM)

  模式是指项目业主聘请一家公司(一般为具备相当实力的工程公司或咨询公司)代表业主进行整个项目过程的管理,这家公司在项目中被称做“项目管理承包商”(ProjectManagementContractor),简称为PMC.PM模式PMC受业主的委托,从项目的策划、定义、设计到竣工投产全过程为业主提供项目管理承包服务。选用该种模式管理项目时,业主方面仅需保留很小部分的基建管理力量对一些关键问题进行决策,而绝大部分的项目管理工作都由项目管理承包商来承担。PMC是由一批对项目建设各个环节具有丰富经验的专门人才组成的,它具有对项目从立项到竣工投产进行统筹安排和综合管理的能力,能有效地弥补业主项目管理知识与经验的不足。PMC作为业主的代表或业主的延伸,帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目定义、计划、融资方案,以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中有效的控制工程质量、进度和费用,保证项目的成功实施,达到项目寿命期技术和经济指标最优化。PM模式的主要任务是自始至终对一个项目负责,这可能包括项目任务书的编制、预算控制、法律与行政障碍的排除、土地资金的筹集等,同时使设计者、工料预测师和承包商的工作正确地分阶段进行,在适当的时候引入指定分包商的合同和任何专业建造商的单独合同,以使业主委托的活动得以顺利进行。PM模式的各方关系图如图5所示。

  PM通常用于国际性大型项目,适宜选用PMC进行项目管理具有如下特点的项目:

  (1)项目投资额大(一般超过10亿元)且包括相当复杂的工艺技术;

  (2)业主是由多个大公司组成的联合体,并且有些情况下有政府的参与;

  (3)业主自身的资产负债能力无法为项目提供融资担保;

  (4)项目投资通常需要从商业银行和出口信贷机构取得国际贷款,需要通过PMC取得国际贷款机构的信用,获取国际贷款;

  (5)由于某种原因,业主感到凭借自身的资源和能力难以完成的项目,需要寻找有管理经验的PMC来代业主完成项目管理,这些项目的投资额一般在5000万美元以上。总之,一个项目的投资额越高,项目越复杂且难度大,业主提供的资产担保能力越低,就越有必要选择PM进行项目管理。

  采用PM模式的项目,通过PMC对环节的科学管理,可大规模节约项目投资:

  (1)通过项目设计优化以实现,项目寿命期成本最低。PMC会根据项目所在地的实际条件,运用自身的技术优势,对整个项目进行全方位的技术经济分析与比较,本着功能完善、技术先进、经济合理的原则对整个设计进行优化;

  (2)在完成基础设计之后通过一定的合同策略,选用合适的合同方式进行招标。PMC会根据不同工作包设计深度、技术复杂程度、工期长短、工程量大小等因素综合考虑采取哪种合同形式,从而从整体上给业主节约投资。

  (3)通过PMC的多项目采购协议及统一的项目采购策略,降低投资。多项目采购协议是业主就一种商品(设备/材料)与制造商签订的供货协议。与业主签订该协议的制造商该项目这种商品(设备、材料)的唯一供应商。业主通过此协议获得价格、日常运行维护等方面的优惠。各个EPC承包商必须按照业主所提供的协议去采购相应的设备。多项目采购协议是PM项目采购策略中的一个重要部分。在项目中,要适量的选择商品的类别,以免对EPC承包商限制过多,直接影响积极性。PMC还应负责促进承包商之间的合作,以符合业主降低项目总投资的目标,包括最优化的项目中内容,以及获得合理ECA(出口信贷)数量和全面符合计划的要求。

  (4)PMC的现金管理及现金流量优化。PMC可通过其丰富的项目融资和财务管理经验,并结合工程实际情况,对整个项目的现金流进行优化。

  九、PFI模式PFI(PrivateFinanceInitiative)

  即“私人主动融资”,是英国政府于1992年提出,其含义是公共工程项目由私人资金启动,投资兴建,政府授予私人委托特许经营权,通过特许协议政府和项目的其他各参与方之间分担建设和运作风险。它在BOT之后又一优化和创新了的公共项目融资模式。正如PFI的引入是为了增加私人部分在公共服务的提供方面的参与一样,政府采用PFI目的在于获得有效的服务,而并非旨在最终的建筑的所有权。在PFI下,公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束时,有关资产的所有权或者留给私人部分承包商,或者交回公共部分,取决于原始合同条款规定。它是国际上用于开发基础设施项目的一种模式,其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。

  公共项目的委托特许经营被认为是200年来英国建筑业最具根本性的变革,英国政府要求公共工程项目在计划阶段,必须首先考虑采用PFI方式,除非经过政府的评估部门认可该项目不宜或不能或没有私人部门参与的情况下,才能采用传统的政府财政投资兴建的办法。PFI的目的在于通过公共部门和私营企业的伙伴关系来提高资金的利用率,从而实现价值的最大化。这一政策大大改变了英国的建筑活动方式。承包商必须以实现基础设施项目全寿命周期目标为核心而绝非单纯的营造,政府也得以从传统模式下复杂全过程开发的重任中解脱出来去规划更多的项目。但最根本的改变还不在这里,在于PFI使得项目公司对项目全寿命成本进行集成化的考虑,从而使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。PFI是开发、建设和运营为核心的产业链条,承包商在PFI中获得的不单是某一环节的效益,而是不必再急着寻找下一个项目也能确保的长期回报;PFI的参与方丰富复杂:项目发起人、项目公司、投资银行、贷款银行、建设单位、设计单位、运营单位甚至用户。承包商无论是忝列其中还是兼任多角,都可以利用众多的参与方平衡和规避项目风险;私营化的体制使得回报率更可期待。当前在英国,最大型的项目来自国防部,例如空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等。更多的典型项目是相对小额的设施建设,例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明。较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼。

  PFI模式的优势在于:

  (1)它是一种吸收民间资本的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本,投资基础设施建设,这样既可以弥补本国建设资金的不足,也可以改变投资环境。

  (2)可减轻政府的财政负担。采用PFI方式建设的项目,其融资风险及责任均由投资者承担,政府不提供信用担保。因此它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。

  (3)有利于加强管理、控制成本。PFI项目可以引进先进的管理方法,提高项目建设速度与质量,降低工程成本,提供更好的服务,以较低的价格最终使消费者受益。PFI项目实行的项目管理方式,能集中与项目有关的各方面专家,有利于解决工程中出现的各种问题,从而实现降低成本、提高效益、创造利润的目的。

  (4)有利于引进先进的设计理念和技术设备。由于PFI方式采用“一揽子”总承包方式,在项目设计中,项目公司中的设计人员有时会带来新的设计观念,有助于产生优秀的设计,达到创新的目的,对整个项目建设起到极大促进作用。在PFI项目的实施中,项目公司为了加速PFI的施工进度,提高施工质量,或为了达标运营,必然会引进或开发研制先进技术设备、仪表仪器等。在项目公司建完项目后,施工设备一般要折价留给当地政府所属的企业单位,从而增加了地方的技术设备,另外更多设备经国外引进后装配在生产线上,从而提高了特许基建项目的技术质量水平,对政府推动技术进步产生积极影响。

  (5)PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制,政府在特许权期间不出让项目的所有权,可随时检查PFI的工作进展。

  PFI项目由于起源于英国,再加之英国政府大力宣传和推广,以PFI为方案的项目已经越来越多;但由于PFI项目的建设周期长,所以至今有近一半的项目还在进行中。

  当前PFI的一些热点问题讨论包括:

  (1)PFI是否提供了资金价值。在英国的许多研究统计机构经过对大量PFI案例的总结,发现PFI方式下的采购前期费用要远远高于常规采购方式的花费。这是因为PFI投标者需要提供的方案的要求比较高,这在一定程度上限制了招标的广泛性。

  (2)PFI融资是否是最经济的融资方式。一般认为,由于采用PFI融资方式客观上使得政府部门不用动用预算而获得所需服务。但是此种方式是否是最经济的,政府部门是否真正达到了“省钱”的目的,还有待项目的完成和项目带来的社会影响的评估。因为项目最终的服务将是政府部门出资购买的产品。

  (3)PFI应用的国别范围。PFI的根本在于政府从私人处购买服务,目前这种方式多用于社会福利性质的建设项目中,不难看出这种方式多被那些硬件基础设施相对已经较为完善的发达国家采用。比较而言,发展中国家由于经济水平限制,将更多的资源投入到了能直接或间接产生经济效益的地方,而这些基础设施在国民生产中的重要性很难使政府放弃其最终所有权。

  十、PPP模式国家私人合营公司(PrivatePublicPartnership,PPP)模式

  国际上新近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式。其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

  PPP模式的目标有两种,一是低层次目标,指特定项目的短期目标;二是高层次目标,指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次。

  既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织,同时还可能包括公共非营利性组织(如政府)。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样,金字塔顶部是项目所在国的政府,是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略,对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构,负责对政府政策指导方针进行解释和运用,形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者,通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同,协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系,尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。其运作思路如图6所示。

  从国外近年来的经验看,以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件:

  (1)政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异,但政府的总体角色和责任――为大众提供最优质的公共设施和服务――却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式,但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下,政府均应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等。

  (2)健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

  (3)专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式,进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

  PPP模式的优点在于:

  (1)公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。

  (2)有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。

  (3)参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来,有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验。

  (4)政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

  (5)使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。

  (6)政府拥有一定的控制权。

  (7)应用范围广泛,该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

  PPP模式的缺点在于:

  (1)对于政府来说,如何确定合作公司给政府增加了难度,而且在合作中要负有一定的责任,增加了政府的风险负担。

  (2)组织形式比较复杂,增加了管理上协调的难度,对参与方的管理水平有一定的要求。

  (3)如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题。

  虽然PPP模式在国外已有很多成功的案例,但在我国基本上是一个空白。我国基础设施―直以来都是由政府财政支持投资建设,由国有企业垄断经营。这种基础设施建设管理的模型不仅越来越不能满足日益发展的社会经济的需要,而且政府投资在基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病,暴露得也越来越明显,成为我国市场经济向纵深发展的一个制约因素。因此,基础设施领域投融资体制要尽快向市场化方向改革,政府在基础领域的地位和职能迫切需要转变,政府在基础设施领域作为直接投资者、直接经营者、直接监管者的职能要分离,政府在基础设施领域中的角色迫切需要改变。在这种背景下,在我国基础设施建设中引进和应用PPP模式,积极吸引民间资本参与基础设施的建设,并将其按市场化模式运作,既能有效的减轻政府财政支出的压力,以提高基础设施投资与运营的效率,同时又不会产生公共产权问题。因此,PPP模式在我国有着广泛的发展前景。

  但是,PPP模式在我国的应用中,以下几点应注意:

  (1)政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色,变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。

  (2)政府应该认真研究PPP模式及其在中国的应用前景,以国外的一些应用实例为基础,在我国的公共基础设施的建设中进行推广和规范。在这个过程中,政府应在国家政策上给予鼓励,支持PPP模式在中国的应用。

  (3)在PPP模式下的项目融资中,参与的私人企业一般都是国际上大型的企业和财团。政府在与他们的谈判与合作中,所遵循的不仅有国内的法律和法规,同时也要遵循国际惯例。政府应该行动起来,在立法制度上有所突破,迅速完善我国的投资法律法规,使其适应这一形势的发展。

  (4)国内的一些有实力的企业应该抓住机遇,积极与政府合作,参与公共基础设施建设项目。

  参考文献:

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  [5]金昊:《PFI项目融资模式在基础设施建设中的应用》[J],《建筑经济》2003(9):21-22;

  [6]周冰、陆彦:《国际工程项目管理模式比较》[J],《中外建筑》2003(3):64-65;

  [7]孟庆斌:《建设项目组织实施新模式―项目管理(PM)》[J],《中国工程咨询》2003(12):28-30;

  [8]张连营,李楠:《工程项目管理模式BOT与PFI的比较》[J],《港工技术》2004(1):31-34;

  [9]NationalAuditOffice,LondonUnderground:ArethePublicPrivatePartnershipslikelytoworksuccessfully,Reportbythecomptrollerandauditorgeneral,HC644Session2003-2004:17June2004.

陈柳钦

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